مؤتمر عن "دور البرلمانات في المالية العامة"

مؤتمر عن "دور البرلمانات في المالية العامة"(9/12/2011)

نظمت الجمعية الاقتصادية اللبنانية، عند التاسعة من صباح اليوم، مؤتمرا عن "دور البرلمانات في المالية العامة"، في فندق كراون بلازا"، في حضور عدد من الشخصيات الاقتصادية والاجتماعية.

وألقى رئيس لجنة المال والموازنة النائب ابراهيم كنعان كلمة قال فيها:

"لا بد، قبل البحث في صلاحيات البرلمان اللبناني ولجنة المال والموازنة على صعيد المالية العامة، من الإشارة إلى أن الحاجة إلى تنظيم شؤون المالية العامة نشأت بنشوء الدولة وتطورت بتطورها. فبانتقال الدولة من الدولة - الحارس أو الدولة المحايدة، إلى الدولة المتدخلة، ثم إلى دولة العناية والرعاية، اتسعت وظائف الدولة، مما استدعى تزايد الإنفاق العام، وبالتالي زيادة آثاره الاقتصادية والاجتماعية، فاضطرت الدولة إلى إحداث ضرائب مرتفعة المعدلات ومتعددة المطارح، وإلى اللجوء إلى القروض الحبية والإلزامية.

ولما كان من البديهي أن تصيب الضرائب والقروض المرافق الاقتصادية كالإنتاج والدخل والثروة، فقد أصبحت حالة الدولة المالية وقفا على الحالة الاقتصادية العامة، تزدهر بازدهارها وتتخلف بتخلفها، وبرز نهج جديد في معالجة القضايا المالية وتطور بتطور مفهوم الدولة إلى حين تبلوره في القرن الماضي علما مستقلا عرف بعلم المالية العامة الذي يعرف بأنه "مجموعة القواعد والنظريات والأسس التي تسود المواضيع المالية المختلفة، كالموازنة ، والضرائب، والقروض".

وأما تكريس هذه القواعد والنظريات والأسس في نصوص وضعية في بلد ما فيشكل ما تم التعارف على تسميته بالتشريع المالي، الأمر الذي يعني باختصار أن علم المالية العامة يدرس المواضيع المالية من ناحيتها العلمية والنظرية، وأن التشريع المالي يدرس المواضيع ذاتها من الناحية التطبيقية والعملية في ضوء النصوص المرعية في كل بلد.

ولما كانت صلاحيات المجلس النيابي تشريعية ورقابية وقضائية، في بعض الأحيان،

ولما كان دور اللجان النيابية، ومنها لجنة المال والموازنة، يقتصر على الأعمال التحضيرية التي تمهد سبيل الهيئة العامة لمجلس النواب لممارسة صلاحيات التشريع والرقابة والمحاسبة".

وسأل: "ماذا أولى التشريع المالي اللبناني مجلس النواب ولجنة المال والموازنة من صلاحيات على صعيد مواضيع المالية العامة، أي على صعيد الضرائب والموازنة والقروض وسواها؟".

واضاف: "لقد خصص الدستور المواد من 81 إلى 89 للمالية العامة وللرقابة المالية البرلمانية على أعمال الحكومة المالية، وخص قانون المحاسبة العمومية المجلس النيابي ولجنة المال والموازنة ببعض الصلاحيات:

فعلى صعيد التشريع الضريبي:

1 - نصت المادة/81/ من الدستورعلى أن:

"تفرض الضرائب لأجل المنفعة العمومية، ولا يجوز إحداث ضريبة وجبايتها في الجمهورية اللبنانية إلا بموجب قانون شامل تطبق أحكامه على جميع الأراضي اللبنانية دون استثناء".

2 - ونصت المادة/82/ من الدستور على أن:

"لا يجوز تعديل ضريبة أو إلغاؤها إلا بقانون".

3 - وإن كان المجلس النيابي، في ظل ظروف معينة، قد فوض إلى الحكومة حق التشريع الضريبي بواسطة المراسيم الاشتراعية، إلا أن هذا التفويض كان لمدة محددة وفي حقول معينة، بحيث انتهى مفعوله بانتهاء مدة التفويض واقتصر على التشريع في الحقول المحددة حصرا. مع العلم بأن حق المجلس النيابي بتعديل هذه المراسيم الاشتراعية عندما تدعو المصلحة العامة ما زال قائما.

4 - وإن كان المجلس النيابي قد فوض إلى الحكومة، وما زال، حق التشريع في الحقل الجمركي، وأجاز لها أن تفوض ذلك إلى المجلس الأعلى للجمارك في ما خص التعرفة الجمركية، فلأن التشريع، في هذا الحقل، يتطلب السرية والسرعة لئلا يؤدي أي تعديل في التعرفة الجمركية إلى إثراء غير مشروع أو إلى احتكار غير مبرّر. هذا مع العلم بأن حق المجلس النيابي في التشريع في هذا الحقل لا يسقط بمجرد تفويضه لأن ولاية المجلس في التشريع الضريبي ولاية دستورية مطلقة ويمكنه ممارستها في كل حين لاسيما في حال تبين له بأن ما أصدرته الحكومة بموجب التفويض لا يراعي المصلحة العامة.

5 - ومن البديهي أن المجلس النيابي، ولا سيما لجنة المال والموازنة لديه، يطلب من الحكومة تقديم الإيضاحات والأسباب الموجبة لكل تعديل يطول القوانين الضريبية النافذة، ويقرر الموافقة أو التعديل أو الرفض في ضوء مدى تحقيق التعديل المقترح للمنفعة العامة كما نصت المادة /81/ من الدستور".

واضاف: "أما على صعيد الموازنة، التي عرفها قانون المحاسبة العمومية بأنها:

"صك تشريعي تقدر فيه نفقات الدولة ووارداتها عن سنة مقبلة، وتجاز بموجبه الجباية والإنفاق".

1 - فقد نصت المادة 83 من الدستور على ما يلي:

"كل سنة، في بدء عقد تشرين الأول تقدم الحكومة الى مجلس النواب موازنة شاملة نفقات الدولة ودخلها عن السنة المقبلة ويقترع على الموازنة بندا بندا.

2- ونصت الفقرة الأولى من المادة 85 من الدستور على أن:

"لا يجوز أن يفتح اعتماد استثنائي إلا بقانون خاص".

3 - ونصت المادة /27/ من قانون المحاسبة العمومية على أن:

"لا تفتح الاعتمادات الإضافية إلا بقانون، ولا تنقل الاعتمادات من بند إلى آخر إلا بقانون".

4 - ونصت المادة 86 من الدستور على ما يلي:

"إذا لم يبت مجلس النواب نهائيا في شأن مشروع الموازنة قبل الانتهاء من العقد المعين لدرسه فرئيس الجمهورية، بالاتفاق مع رئيس الحكومة، يدعو المجلس فورا الى عقد استثنائي يستمر لغاية نهاية كانون الثاني لمتابعة درس الموازنة. وإذا انقضى العقد الاستثنائي ولم يبت نهائيا في مشروع الموازنة، فلمجلس الوزراء أن يتخذ قرارا، يصدر بناء عليه عن رئيس الجمهورية، مرسوم يجعل بموجبه المشروع بالشكل الذي تقدم به إلى المجلس مرعيا ومعمولا به، ولا يجوز لمجلس الوزراء أن يستخدم هذا الحق، إلا إذا كان مشروع الموازنة قد طرح على المجلس قبل بداية عقده بخمسة عشر يوما على الأقل".

حيث يتبين أن حق إقرار الموازنة مكرس دستوريا للمجلس النيابي الذي يجيز للحكومة:

- الإذن بالجباية، أي جباية الواردات وفقا للأحكام التي ترعى فرض الضرائب والرسوم وسائر الإيرادات، وهذا الإذن مطلق، أي أن في إمكان الحكومة تجاوز الواردات المحددة شرط التزامها بأحكام القوانين المتعلقة بطرح الضرائب والرسوم وتحصيلها.

- الإذن بالإنفاق المشروط بسقوف الاعتمادات الملحوظة بالنسبة لكل بند حيث يتم التصويت على الموازنة بندا بندا.

كما أن حق المجلس النيابي بتعديل الموازنة بعد إقرارها مكرس دستوريا وقانونيا بحيث لا يجوز أن يفتح أي اعتماد استثنائي إلا بقانون خاص، ولا أن ينقل أي اعتماد من بند إلى آخر إلا بقانون أيضا.

5- وإذا كان الدستور قد قيد حق المجلس النيابي في إقرار الموازنة فأجاز للحكومة نشرها بمرسوم بناء على قرار متخذ في مجلس الوزراء، إلا أنه اشترط لكي تمارس الحكومة هذا الحق توفر ثلاثة شروط أساسية:

- أن تكون الحكومة قد تقدمت بمشروع الموازنة إلى المجلس النيابي قبل بداية عقد تشرين الأول بخمسة عشر يوما على الأقل.

- وأن يكون المجلس النيابي قد أعطي الوقت الكافي لدراسة مشروع الموازنة دون أن يتمكن من البت به، وهذا الوقت يمتد لأكثر من أربعة أشهر.

- وأن تنشر الحكومة الموازنة بالشكل الذي تقدمت به إلى المجلس النيابي.

مع العلم أن الإنفاق، في حال بدء السنة المالية م ندون بت مشروع الموازنة، يتم على أساس القاعدة الإثني عشرية وفقا لأحكام الفقرة الثانية من المادة 86 من الدستور. ومن المتعارف عليه أن الإنفاق على أساس هذه القاعدة يشكل قيدا على الإنفاق الحكومي.

6 - وإن كان الدستور في المادة 84 منه التي تنص على أن:

"لا يجوز للمجلس في خلال المناقشة بالميزانية (المقصود مناقشة الموازنة) وبمشاريع الاعتمادات الإضافية أو الاستثنائية أن يزيد الاعتمادات المقترحة عليه في مشروع الموازنة أو في بقية المشاريع المذكورة سواء كان ذلك بصورة تعديل يدخله عليها أو بطريقة الاقتراح. غير أنه يمكنه بعد الانتهاء من تلك المناقشة أن يقرر بطريقة الاقتراح قوانين من شأنها إحداث نفقات جديدة".

قيد المجلس النيابي إذ حصر حقه في تعديل النفقات المقترحة من الحكومة ضمن السقف الإجمالي المقترح، إلا أن الدستور، كما يتبين من نص الفقرة الأخيرة من المادة84 منه قد أعطى المجلس حق إقرار اقتراحات قوانين يتقدم بها أعضاء المجلس وترمي إلى إحداث نفقات جديدة. كما أن المادة 19 من قانون المحاسبة العمومية قد أعطت الحق للجنة المال والموازنة وللمجلس النيابي بزيادة القيمة الإجمالية لنفقات مشروع الموازنة ولمشاريع الاعتمادات الإضافية بعد استطلاع رأي وزارة المالية خطيا
وموافقة مجلس الوزراء.

7 - وإن كانت الفقرة الثانية من المادة 85 من الدستور قد أجازت لرئيس الجمهورية، بناء على قرار يتخذ في مجلس الوزراء، أن يصدر مرسوماً يرمي إلى فتح اعتمادات استثنائية أو إضافية أو بنقل اعتمادات في الموازنة، أي تعديل الموازنة بعد إقرارها، فإن هذا الحق مقيد بتوفر ثلاثة شروط مجتمعة:

-أن يكون الاعتماد لتغطية نفقات مستعجلة اقتضتها ظروف طارئة.

- أن يكون ضمن حد أقصى يحدد سنويا في قانون الموازنة، أي خاضع لموافقة المجلس النيابي عند إقرار الموازنة.

- أن يعرض التدبير المتخذ على موافقة المجلس النيابي في أول عقد يلتئم فيه".

وتابع: "أما على صعيد الأقراض والاستقراض:

1 - فقد نصت المادة 88 من الدستور على أن:

"لا يجوز عقد قرض عمومي ولا تعهد يترتب عليه إنفاق من مال الخزانة إلا بموجب قانون".

2 - ونصت الفقرة الثالثة من المادة 204 من قانون المحاسبة العمومية على أن:

"يعلق منح سلفات الخزينة المعدة لتغذية صناديق البلديات والمؤسسات العامة والصناديق المستقلة المنشأة بقانون على موافقة السلطة التشريعية إذا كانت مهلة تسديدها تجاوز الاثني عشر شهرا"

3 - فالاقتراض لتغطية النفقات العمومية لا يمكن إجراؤه إلا بقانون بحيث تشمل موافقة المجلس النيابي الشروط المتعلقة بالقرض لجهة قيمته ومدته والفائدة وأقساط التسديد والبنود الجزائية وسواها.

4 - والإقراض أو التسليف الذي تتجاوز مدته السنة الواحدة لا يمكن إجراؤه قانونيا إلاً بموافقة المجلس النيابي.

رابعا: وأما على صعيد الرقابة البرلمانية المالية أثناء تنفيذ الموازنة:

فيمارس المجلس النيابي هذه الرقابة بإحدى الطرق التالية:

1 - الطلب إلى الحكومة تقديم الإيضاحات والمعلومات المتعلقة بسير النفقات والواردات في أي وقت من السنة، وذلك عن طريق الأسئلة الشفهية والخطية والاستجوابات.

2 - استدعاء الحكومة إلى اللجان النيابية ومنها لجنة المال والموازنة عندما تشاء هذه اللجان للاستماع إليها في مواضيع مالية عامة أو خاصة.

3 - كثيرا ما تلجأ الحكومة إلى طلب فتح اعتمادات إضافية أو تحيل على المجلس مشاريع اتفاقات قروض، وعليها في كل مرة أن تبرر الطلب، مما يفسح المجال أمام المجلس النيابي ولجانه المختصة للاطلاع على سير تنفيذ الموازنة وبالتالي مناقشة الحكومة في سياستها المالية.

4 - تتولى أجهزة الرقابة لا سيما التفتيش المركزي وديوان المحاسبة وضع تقارير دورية وخاصة تتناول قضايا تتعلق بتنفيذ الموازنة، وتودع نسخة عنها المجلس النيابي بحيث يمكن المجلس أو لأي لجنة من لجانه أو لأي نائب أن يستوضح الحكومة عن القضية موضوع التقرير.

5 - ويمكن المجلس النيابي تأليف لجان تحقيق برلمانية تتولى التحقيق في قضايا مالية تتعلق بتنفيذ الموازنة".

وقال: "أما على صعيد الرقابة البرلمانية بعد تنفيذ الموازنة (الحسابات المالية النهائية):

1 - فقد نصت المادة 87 من الدستور على ما يلي:

"إن حسابات الإدارة المالية النهائية لكل سنة يجب أن تعرض على المجلس ليوافق عليها قبل نشر موازنة السنة التالية التي تلي تلك السنة. وسيوضع قانون خاص لتشكيل ديوان المحاسبات".

2 - ونصت المادة 197 من قانون المحاسبة العمومية على ما يلي:

"على الحكومة أن تحيل مشروع قانون قطع حساب الموازنة إلى مجلس النواب قبل أول تشرين الثاني من السنة التي تلي سنة الموازنة".

3 - إن رقابة المجلس النيابي على قطع حساب الموازنة هي نتيجة لإجازتي الجباية والأنفاق الممنوحتين من المجلس للحكومة. فنتيجة تنفيذ الموازنة، أي مدى التزام الحكومة إجازتي الجباية والأنفاق خلال سنة الموازنة، تظهر في قطع الحساب أو الحسابات المالية النهائية.

4 - ولكي تكتمل حسابات الإنفاق خلال سنة الموازنة بتقرير عن الأنفاق من الخزينة بواسطة سلفات الخزينة، أوجبت المادة /214/ من قانون المحاسبة العمومية أن:

"يضم إلى مشروع قانون قطع الحساب بيان بسلفات الخزينة المعطاة وفقا لأحكام المادة 203 من هذا القانون، وبما سدد منها خلال سنة الموازنة".

5 - ولما كان المجلس النيابي لا يملك الوسائل الفنية والإدارية الكافية لإجراء رقابة عملية تتناول تفاصيل مراحل تنفيذ الموازنة في حقلي الواردات والنفقات، فقد نصت المادة 87 من الدستور على أن:

"يوضع قانون خاص لتشكيل ديوان المحاسبات"،

حيث يعتبر ديوان المحاسبة من الأجهزة التي تسهل إجراء الرقابة المالية البرلمانية على مدى التزام الحكومة ما أجيز لها جبايته وإنفاقه بموجب قانون الموازنة".

- فغالبا ما وافق المجلس النيابي على مشروع قانون قطع الحساب دون أي مناقشة تذكر مما حمل البعض على القول بأن الرقابة البرلمانية على تنفيذ الموازنة هي رقابة شكلية.

- وغالبا ما تأخرت وزارة المالية في إحالة مشروع قانون قطع الحساب إلى المجلس النيابي، فلم يتح للمجلس الوقت الكافي لتدقيقه، أو أنها لم تحل هذا المشروع إلى المجلس على الإطلاق.

- وغالبا ما تأخر ديوان المحاسبة في إعداد تقاريره عن الحسابات، وتخلف عن إعداد بيانات المطابقة، متذرعا بتأخر وزارة المال في إيداعه مشروع قطع الحساب، مما حرم المجلس النيابي من أبرز الوسائل اللازمة لدرس وتدقيق مشروع قانون قطع الحساب والتدقيق فيه".

- ولا تقتصر الحسابات المالية النهائية على قطع الحساب، وإنما هناك الحساب العام للدولة الذي يتضمن وفقاً لأحكام المادة 34 من التصميم العام لحسابات الدولة والمؤسسات العامة والبلديات:

"- الميزان العام الموحد للحسابات بنتيجة توحيد حسابات المحتسبين المركزيين.

- بيان بإيرادات موازنة الدولة.

- بيان بنفقات موازنة الدولة.

- بيان الخلاصةعلى صعيد القطاع العام".

- وهذا الحساب كما يبدو أهم من قطع حساب الموازنة وأشمل.

7 - ولا بد من الإشارة إلى أن القروض والإنفاق من أصلها من جهة، والهبات الخارجية والإنفاق من أصلها، من جهة ثانية، قد أخرجت من نطاق الموازنة خلافا للقانون، وبالتالي من قطع الحساب، مما يقتضي إعادتها إلى كنف الموازنة وبالتالي إلى رقابة المجلس النيابي.

8 - ولا بد أخيرا من التذكير بأن صلاحيات لجنة المال والموازنة تشمل موازنة الدولة وجميع مشاريع واقتراحات القوانين ذات الأثر المالي، مما يعني بأن صلاحيات هذه اللجنة تكاد تشمل جميع مشاريع واقتراحات القوانين التي ترد إلى قلم المجلس النيابي".

"إنجازات لجنة المال والموازنة"

واضاف: "لقد مارست لجنة المال والموازنة خلال رئاستي لها دورها كاملا على صعيد المالية العامة:

فعلى الصعيد التشريعي:

- كان درس اللجنة لمشروع قانون موازنة العام 2010 موضع تقدير وإشادة في الداخل والخارج لجهة المنهجية التي اعتمدت وطريقة مقاربة مواد مشروع القانون المائة والثلاثين، ولا سيما ما يتعلق منها بقوانين البرامج والتعديلات الضريبية والإعفاءات وسواها من نصوص جرى حشرها في مشروع القانون، ولجهة تخصيص الاعتمادات بما يحقق ما التزمت الحكومة به من أولويات في بيانها الوزاري، ولجهة مقاربتها لموضوع الاقتراض الذي خصصت له وحده ستا من الجلسات الست والخمسين التي عقدتها لدرس مشروع قانون الموازنة. وقد خلصت اللجنة إلى إصدار نحو عشرين توصية للحكومة في شأن مشاريع قوانين موازنات السنوات اللاحقة، وسبعة عشر قرارا تتعلق بأصول درس اللجنة لهذه المشاريع.

- ودرست اللجنة مشاريع القوانين ذات الأثر المالي التي عرضت عليها، وأقرت معظمها الهيئة العامة للمجلس.

2-أما على صعيد الرقابة البرلمانية، فقد استمعت اللجنة إلى الإدارات والمؤسسات المعنية، ولا سيما:

- وزارة المال ومصرف لبنان وجمعية المصارف بشأن السياستين المالية والنقدية وامتصاص الفوائض من الودائع المصرفية بالتناوب بين وزارة المالية ومصرف لبنان.

- وزارة المالية ووزارة التربية والتعليم العالي بشأن المستحقات المتوجبة للمدارس الخاصة المجانية.

-مجلس الإنماء والإعمار بشأن الإجراءات المعتمدة لتحقيق الإنماء المتوازن ووضع خطة عامة وخطط قطاعية لهذه الغاية.

- أما على صعيد الحسابات المالية النهائية فقد قامت لجنة المال والموازنة بجهد مشهود فاستمعت إلى وزارة المالية وديوان المحاسبة مدى ست جلسات، وتوصلت إلى بيان كل ما أحاط ويحيط بهذه الحسابات منذ العام 1993، وخلصت، في النهاية، إلى تأليف لجنة فرعية لتقصي الحقائق في شأن هذه الحسابات ومتابعة إعدادها وتدقيقها، من جهة، وإلى اقتراح تأليف لجنة تحقيق برلمانية في شأن جميع الشؤون المالية والحسابات خلال الفترة السابقة.

وما زالت اللجنة الفرعية تتابع مهمتها وفقا للآلية العمل التي وضعتها لهذه الغاية".

وتابع: "يسعدني أن أشارك الجمعية الاقتصادية اللبنانية بشرى إطلاق دليل جديد في إطار المالية العامة والتشريع المالي يفتقر إليه وزراؤنا ونوابنا على السواء، فيعتمده الوزراء في إعداد مشروع موازنتهم وفي مناقشة مشروع قانون الموازنة في مجلس الوزراء، ويستند النواب إليه في درس مشروع هذا القانون في لجنة المال والموازنة التي تضم إسميا سبعة عشر نائبا وعمليا جميع نواب الأمة، كما يستندون إليه عند عرض مشروع القانون في الهيئة العامة لمجلس النواب لمناقشته وإقراره.

وختم: "لا يسعني، في هذه المناسبة، إلا أن أشكر القيمين على إدارة الجمعية على الجهد المبذول في إعداد الدليل وأدعوهم إلى ألا يبقى هذا الدليل يتيما فنحن في أمس الحاجة إلى مثل هذه المنشورات التي تقرب النصوص القانونية والدستورية والنظامية، الجافة بطبيعتها، إلى فهم القارئ وإدراكه".

ثم حاضر المدير العام للمالية آلان بيفاني عن "القطاع العام والاصلاحات المالية" فقال:

"هناك شكوى في القطاع العام اللبناني من عدم وجود حسابات مالية وحسابات وطنية، المطلوب وجود عمل لتطوير هذه العملية والتوصل الى جلسة معلومات وأرقام، والافضل لو وجدت ارقام وطنية ترتكز عليها، لكن هذا الامر غير متوفر حتى الان. منذ أحد عشر عاما ونحن نحاول تصحيح خلل قانوني ونظامي في البلد، وهو ان الحكومة تعتبر كل القوانين المطروحة هي اولويات، لذلك يجب تحديد الاولويات وضبط الانفاق العام من خلال وضع سقف للعجز، اضافة الى ان هناك نفقات كثيرة خارج الموازنة. كما اننا نعمل على تحسين ادارة المالية العامة من اجل ايجاد موازنة وارقام مالية افضل، حيث كان يوضع في مديرية الخزينة كل شيء مثل امانات ودين عام وغيره".

واشار الى ان "الدين العام على الدولة اللبنانية هو 54,2 مليار دولار، وهو دين بنيوي"، داعيا الى "تصحيح رواتب الموظفين في الدولة". وقال: "هناك ضرورة ليعيش الموظف في القطاع العام بكرامته، فهناك اهمال في المعاشات، وعملية تصحيح رواتب القضاة أتت بعد عمليات جزئية مثل المؤسسة العسكرية والاساتذة وغيرها".